关于人力资源社会保障领域重大行政决策

法治建设的思考和探索

孟四龙

摘  要：《重大行政决策程序暂行条例》于2019年9月1日起施行，该条例的出台将在加快推进法治政府建设、更好地维护改革发展稳定大局、强化行政权力制约和监督等方面发挥重要作用。人力资源社会保障领域重大决策事关人民群众切身利益，推进人力资源和社会保障领域重大行政决策法治建设具有重要意义。本文结合南京市人力资源社会保障工作实践，就人力资源社会保障领域重大行政决策法治建设工作思路进行了探讨。

关键词：人力资源社会保障；重大行政决策；法治；

行政决策是一种重要的行政活动，是具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。人力资源社会保障是一项关系人民群众切身利益的重要工作，在惠民生、促发展、保稳定中发挥着重要作用，推进人力资源社会保障行政决策法治化建设事关国计民生。

一、准确把握人力资源社会保障领域重大行政决策法治化的重大意义

人力资源和社会保障行政决策质量直接影响着全面深化改革和经济社会发展水平。强化行政决策法治化程度，对于深入推进依法行政，加快建设高效诚信的法治政府有着不可替代的现实意义。

1.这是贯彻落实党的十九大精神的重要举措。党的十九大站在实现“两个一百年”奋斗目标的高度，对党和国家事业发展做出一系列战略性部署，特别对深化机构和行政体制改革做出部署，明确提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。”同时强调，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”党中央、国务院高度重视科学民主依法决策，出台了一系列法律法规和规范性文件。为健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，《重大行政决策程序暂行条例》于2019年9月1日起正式施行，将在加快推进法治政府建设、更好地维护改革发展稳定大局、强化行政权力制约和监督等方面发挥重要作用。为不折不扣落实好十九大精神，以实际行动推进全面依法治国建设，人力资源社会保障部门应严格贯彻落实《重大行政决策程序暂行条例》，不断把重大行政决策法治化建设向纵深推进。

2.这是坚持以人民为中心、依法履行保障和改善民生职能的要求。习近平总书记在十九大报告中强调，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。人力资源社会保障部门是与群众联系较多的单位之一，工作涉及就业、培训、劳动关系、工伤、养老等方方面面，工作内容非常广泛，基本覆盖公民从出生到死亡各个阶段。人力资源社会保障行政决策内容涉及群众切身利益，如养老、工伤、生育保险待遇，事关群众基本生存和发展机会，工作做得好，就能增强群众的幸福感和获得感，坚定群众对党和政府的信任；做得不好，则会引发一些矛盾，增加社会不稳定因素。人社部门的行政决策正确与否直接关乎发展大局、民生改善和社会稳定。

3.这是建设法治机关、推进依法行政建设的需要。习近平总书记在十九大报告中强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。法治机关在内涵上要求行政机关按照依法行政的总体要求，在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节都贯彻法治的原则，将行政机关从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道。行政决策是行政权力运行的起点，也是规范行政权力的重点，特别是人社政策涉及千家万户，事关社会的安全稳定，作为社会治理主体的人力资源社会保障部门，强化行政法治观念和法律意识，必须坚持用法治的思维管理社会事务，用法治的方法处理社会问题，确保重大行政决策于法有据、各方面工作于法可行。推进行政决策法治化，是实现行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确的重要保障，有利于提升行政决策的公信力和执行力。

4.这是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。社会治理的根本目的是保障和改善民生、增进人民福祉。人力资源社会保障事业是一个涉及全体人群，惠及全体人群，服务全体人群的事业，人社部门作为重要的民生部门，其社会治理能力如何，直接影响整个社会治理能力水平。一方面，国家财政每年用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占相当高的比例，比如2019年中央财政就业补助资金达538.78亿，用于对个人和单位的补贴、公共就业服务能力建设的补助。如何在财政收支矛盾突出的当下，把有限的财政资金花好用好，发挥最大的民生效益，考验着人社部门的决策能力和水平。另一方面，近年来，各级人社部门不断深化“放管服”改革，转变作风，优化服务，取得积极成效，但与国家关于更快更好方便企业和群众办事创业的要求相比，与人民群众对优质高效公共服务的期盼相比，与各类服务对象对我们的诉求相比，还有不小的差距。现代社会群众对生活的期待不断提升，需求呈现多样化、多层次，人社部门只有不断创新方式，坚持问题导向，问需于民，进一步提升科学决策水平，才能满足群众的需求。

二、当前人社领域重大行政决策实践中的短板和不足

人社部门处在服务干部群众、化解矛盾的第一线，直接与普通群众接触，其行政决策水平事关群众获得感和幸福感。总结实践发现，当前人社部门在重大行政决策过程中还存在着一些短板和不足，需要重视和加以解决。

1.制度建设存在薄弱环节，亟需围绕重大决策加强制度设计。党中央、国务院高度重视人力资源和社会保障工作，特别注重加强制度顶层设计调查研究，近年来建立形成了涉及就业促进、人力资源市场、职业能力建设、专业技术人员管理、事业单位人事管理、劳动关系、养老保险、工伤保险、社会保险基金监督等方面的一系列法律、行政法规、规章、政策性文件及相关法规，但在重大行政决策的法治化、规范化方面，还存在制度空白、出台的配套措施不不细等问题。比如《社会保险法》虽然规定了社会保险行政部门对欺诈、骗取社会保险待遇的，有权责令退回骗取的社会保险金，因缺乏可操作性的细则，实践中在部门之间容易产生推诿，追究该类人员的法律责任效果欠佳，社会保险基金发生的损失无法及时挽回。再比如随着现代社会人口流动日益频繁，在社会保险基金还没有实现全国统筹的情况下，部分退休人员要求享受异地体检服务的需求量难以得到满足。

2.现有制度运行存在不适应情况，亟需根据社会发展形势加以调整完善。成文法与不断变化和发展的社会生活相比，总是具有一定程度的滞后性，立法者不可能预见到未来应受到法律调整的各种情况，法律漏洞的存在是不可避免的。人力资源社会保障部门在处理各项行政事务中，都会遇到一些社会热点、难点问题，而且没有现成的政策法规依据来解决这些问题。在这个时候，像其他行政部门一样，人社部门或者社会保险经办机构会在新的政策出台之前，根据工作需要制定一些操作口径，依据这些操作口径来处理各项事务。比如社会保险经办机构为了便于对生育保险有关问题的社会治理，专门制定了《关于城镇职工生育保险有关问题的处理口径》，但操作口径的制定依据不足、自由裁量空间较大，没有向社会公开，作为内部管理文件，拘束力有限，有些内容人为的给行政相对人设定了义务性规定，其合法性和合理性值得商榷。

3.当前普遍缺乏高效畅通的公众参与渠道，亟需创新拓展公众参与方式载体。对涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大行政决策事项，决策承办单位应当进行公示和听证，充分听取社会公众对重大行政决策备选方案的意见。听证制度的运用，可以使不同的利益群体都有渠道和途径参与到行政决策中来，目的在于广泛、充分征求意见，为法律、法规、规章、规范性文件的制定提供依据，它是公众参与的有效渠道，是公正行政的程序保障，是权利平等的生动体现，是行政公开的重要内核。无论是从保障公民权利，还是从提升行政决策科学化水平角度来看，听证制度是不可或缺的一个环节。实践中一提到行政决策听证，公众就会直接联想到政府的定价行为、城市规划等等，产生一种误解，认为只有在进行价格决策时才需要举行听证会。在人力资源社会保障行政决策中，鲜有举行听证会的案例，公众在行政决策过程中，参与渠道不畅和参与程度有限。

4.对于决策失误缺乏监督，亟需通过强化追踪问效提升决策能力和水平。人力资源社会保障方面的行政决策，涉及范围和面比较广，使用的资金量大，决策内容往往具有一定的自由裁量空间，其决策质量会对一定区域范围内经济社会的发展产生全局性、综合性和长远性的影响。加之行政决策具有过程性特性，短期内决策的效果无法显现、无法判断，决策失误一时难以发现。因此，在行政决策作出后，人力资源社会保障部门需要全程跟踪，发现执行过程中的问题和矛盾后，在调查研究的基础上，适时对相关政策、决策内容进行调整和完善，解决决策效果的问题。

三、意见建议

习近平在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。2019年5月8日国务院制定出台的《重大行政决策程序暂行条例》，分6章、共44条，对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。人力资源社会保障部门作为落实党和政府各项惠民政策的重要部门，为落实健全依法决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化，需要多措并举，进一步规范行政决策程序，提高决策质量。

1.以党和国家机构改革为契机，全面拓展地方立法的深度和广度。根据2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议修订的《立法法》规定，全国有地方立法权的市由原来的49个，扩大到了现在的284个，新增235个较大的地级市，赋予全国所有设区的市地方立法权，以适应地方社会发展的实际需要。人力资源社会保障部门应该立足职责，结合工作中的实际问题，积极主动作为，制定相应的制度规定，弥补社会治理中的政策空白；在充分调查研究基础上，需要依据地方立法程序，对现行使用的操作口径，上升为地方性政策法规，使行政执法行为更加规范有效、各项行政服务事项办理规范有序。

2.创新应用互联网、大数据等科技手段，搭建公众参与的制度化、智能化平台。群众对生活的期待是不断提升的，需求是多样化、多层次的。《重大行政决策程序暂行条例》对健全民主决策机制提出了明确而具体的要求，该条例专门用一节的篇幅内容规定了“公众参与”，主要目的是为了充分听取相关群体的意见建议，增强公众参与的实效。人力资源社会保障部门要切实利用好大数据平台，通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，广泛征求意见，吸纳社会最为迫切、最为关注的声音，力求行政决策更科学和合理。积极推进“互联网+”的“智慧人社”深度应用，充分运用大数据分析，提升需求感知能力，实时感知与动态分析服务对象诉求，加强数据归集整理，强化数据挖掘和分析评估工作，紧扣人民群众最关心的民生问题和企业在用工、技能培训、社保、人才等各方面实际问题，注重在推进创新服务和精准服务方面多做决策，努力实现精准化、多元化、人性化服务，着力打造人民群众满意的人社公共服务体系和创树营商环境人社服务品牌。

3.聚焦规范性文件，加强合法性审查。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。国务院办公厅2018年12月20日发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对全面推行规范性文件合法性审核机制进行了部署。为从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，人力资源社会保障部门负责合法性审查的部门应切实履行起职责，对决策草案及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师共同参与提出相关意见和建议。

4.加强跟踪问效，倒逼行政决策机制改革完善。第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定，对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，全面实施检察机关提起公益诉讼制度，以诉讼的方式实现了对重大行政决策失误中应承担责任的行政首长等有关人员的责任追究，表明国家加大了对决策失误的处罚力度。人力资源社会保障部门在一些行政决策执行过程中，发现存在问题、客观情况发生重大变化，或者执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现的，应及时对相关政策内容进行调整和完善。

参考文献：

戴建华.作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察［J］.政法论坛，2012，（1）