人力资源社会保障领域社会信用体系建设的法治化实践与思考

摘  要：社会信用体系建设是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。近年来，人力资源社会保障部门对信用建设进行了积极探索，将信用广泛应用到政务事项的事前、事中、事后环节，特别是在疫情防控过程中，先后推出豁免清单、社会保险费减免缓、表彰诚信企业、信用宣传等一系列重大利好举措，助力广大企业复工复产。总的看，人力资源社会保障领域社会信用体系建设初具规模体系，成效明显。为进一步推进信用建设工作，让信用在社会治理体系中发挥更大作用，本文结合南京人力资源社会保障领域信用应用实际情况，提出把法治建设作为当前和今后一个时期社会信用体系建设的一项重点和切入点，从信用制度、目录清单、应用机制、信用监管等四个维度对信用体系建设法治化进行了思考和探索，力求推动社会信用体系建设形成更大合力。

关键词：人社；社会信用建设；法治化

社会信用体系是经济社会高质量发展的重要基础，加强信用监管是全面推进依法行政、全面提升现代化治理能力和水平的内在要求和必然逻辑。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒。”为贯彻落实中央决策部署，必须准确领会和把握中央精神，把法治作为推进国家治理体系和治理能力现代化、加快推进社会信用体系的重要途径和手段。结合南京市人力资源社会保障领域信用建设的经验，本文对信用建设法治化进行了思考和探索。

一、推进社会信用体系建设法治化的必要性

习近平总书记多次强调，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“法治体系是国家治理体系的骨干工程”。这既深刻论述了全面依法治国对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大作用，也为我们加快推进社会信用体系法治建设指明了前进方向，提供了根本遵循。

推进社会信用体系建设法治化，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、确保中央决策部署落地生效的务实举措。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设，习近平总书记亲自召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，强调要建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设，要充分运用信用激励和约束手段，建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制，推动信用信息公开和共享，着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题，加大对诚实守信主体激励和对严重失信主体惩戒力度，形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。[1]从2014年到2020年开始，“社会信用体系”连续七年在政府工作报告中出现，尤其今年的政府工作报告更加重视信用运用，报告中四次提到“信用”。信用建设作为一项深化改革的重要举措，一项开拓性、创新性的工作，要行稳致远，必须要在法治框架下运行。

推进社会信用体系建设法治化，是深化“放管服”改革、优化营商环境，推动经济高质量发展的现实需要。法治是最好的营商环境。[2]当前，我国经济社会发展面临的形势复杂严峻，改革发展稳定任务艰巨繁重，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，迫切需要通过法治手段，完善市场主体信用公开、优化市场交易环境、提升失信成本、维护市场主体权益，从而激发市场活力，为企业特别是广大中小微企业健康发展保驾护航，积极引导全社会特别是各类市场主体增强信心，努力实现“在危机中育新机、于变局中开新局”。

推进社会信用体系建设法治化，是实施好《民法典》、保障人民权益的必然要求。第十三届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国民法典》，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典。《民法典》第一千零二十九条对民事主体在信用评价中享有的权利进行了明确规定：“民事主体可以依法查询自己的信用评价；发现信用评价不当的，有权提出异议并请求采取更正、删除等必要措施，信用评价人应当及时核查，经核查属实的，应当及时采取必要措施。”[3]第一千零三十条对民事主体与征信机构等信用信息处理者之间的关系进行了明确，适用人格权有关个人信息保护的规定和其他法律、行政法规的有关规定。社会信用体系涉及经济社会生活方方面面，同人民群众生产生活密不可分，同各行各业发展息息相关，其建设水平特别是法治化水平，事关民法典实施水平和效果，事关人民群众权益保障水平，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度，必须认真抓好实施。

推进社会信用体系建设法治化，是全面推进依法行政、提升人力资源社会保障事业发展的重要抓手。社会信用体系建设，是一项系统工程，需要各部门各领域共同发力、久久为功。近年来，人力资源社会保障部门高度重视社会信用体系建设，2018年11月人力资源与社会保障部与28个部门联合签署《关于对社会保险领域严重失信企业及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》，2019年又先后出台《人力资源社会保障部关于进一步规范人力资源市场秩序的意见》、《社会保险领域严重失信人名单管理暂行办法》等制度文件，实施了加大劳动保障监察执法力度、健全信用激励约束机制等一系列举措，有力推动了社会信用建设在人社领域内纵深发展。人力资源社会保障领域涉及各类社会主体权益，特别是在稳就业、保障劳动权益、根治拖欠农民工工资等方面，迫切需要用好信用手段，构建和谐劳动关系。可以预见，当前和今后一个时期，人力资源社会保障领域将成为社会信用法治建设的重要领域，将持续发挥示范引领作用。

二、南京市人力资源社会保障领域信用体系建设的探索

在党中央、国务院的坚强领导下，各地社会信用体系建设面临前所未有的政策环境和发展机遇。南京市认真贯彻中央精神和江苏省部署，积极探索、勇于创新，联合奖惩、专项治理、诚信宣传、信用监管等各项工作深入推进，在提升城市治理水平、激发城市发展活力、优化城市营商环境等方面起到了至关重要的作用，收到良好成效。根据国家信息中心《中国城市信用状况监测评价报告（2019）》，南京在城市信用监测综合排名中位列第三，排在北京、上海之后，领先于重庆、厦门、福州、杭州、合肥、青岛、成都等省会城市及副省级城市。

人力资源社会保障领域是南京社会信用建设中的关键领域。目前，南京市人力资源社会保障部门已经将信用广泛应用到政务事项的事前、事中、事后环节，形成了事前信用宣传、事中信用应用、事后信用奖惩的工作机制，疫情防控期间，南京人社部门推出豁免清单、落实社会保险费减免缓政策、表彰诚信企业、信用宣传等一系列举措，助力企业复工复产成效显著。

（一）事前：信用宣传。知信、懂信，才能守信、用信。人社部门通过门户网站、信用知识竞赛、发布豁免清单等多种途径加大信用宣传。

一是发挥信用手段指挥棒作用，统筹推进疫情防控与复工复产。在全市加强疫情防控与推进企业复工复产“两手抓、两不误”的关键期，在门户网站发布《诚信履责、防控疫情、保障生产信用提示函》，提示企业严格遵循公平、合法、诚实信用原则开展生产经营等商业活动，对于不服从相关复工复产等管理规定、未履行相关信用承诺的，对疫情防控造成不利后果或形成较大风险的，情节比较严重的行为将会被依法认定为失信行为。

二是综合评估，公布豁免清单，维护好市场主体权益。制定出台《南京市人社领域因疫情造成的轻微偶发失信行为豁免清单》，对中小微企业因新冠肺炎疫情引发的不可抗力因素产生的、没有造成社会危害后果和较大潜在风险的轻微偶发失信行为，，列入豁免清单范围，对于违反规定延长劳动者工作时间，当前缴纳社会保险费有难度、暂不能按时足额缴纳等事项免于处罚实施豁免措施，不纳入失信记录，不实施信用惩戒，减轻中小微企业负担，保障中小微企业稳定发展。

三是突出重点，维护好农民工权益，积极做好《保障农民工工资支付条例》宣贯工作。《条例》今年5月1日生效实施，南京市人社部门组织开展条例宣传活动20余场次，面向工程建设企业、街道社区悬挂《条例》宣传横幅390幅，发放宣传海报、公开信5000套，强化用人单位依法用工、按时足额支付工资的法律意识，督促用人单位保持良好信用记录，树立企业信用形象。

（二）事中：信用应用。信用，即信与用，关键还在“用”，“用好信”。

一是审批事项中实行信用承诺。在经营劳务派遣业务许可、人力资源服务许可审批、企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批等事项中，申请人签署信用承诺书，承诺提供的所有资料均合法、真实、有效，遵守国家法律、法规、规章和政策规定，开展生产经营活动，主动接受行业监管，自愿接受依法开展的日常检查，目前人社行政审批事项信用承诺实现100%覆盖。

二是专家和评委选拔中信用审查前置。在2020年中、高级职称评委会换届和“享受政府特殊津贴人员”和“江苏省有突出贡献的中青年专家”专家选拔工作中，南京市人社部门在省内创新首次采用“互联网+人社+大数据比对”的方式，增加申报人员信用信息查询环节，通过公共信用平台查询候选人的个人信用信息，对有不良记录的，直接拒绝申报，运用信用审查前置，大大提高职称评委换届和专家选拔工作质量，确保评审工作的专业性和权威性，增强了专家选拔、职称评审工作的公信力。

三是考核事项中实行信用审查。人社部门会同市委组织部在全市事业单位工作人员年度考核工作中，将交通违法情况纳入考核指标范围，全面实行交通信用审查制度，对具有较重、严重交通信用失信记录的，不得评定为优秀等次。

（三）事后：信用奖惩。奖励诚信和有效惩戒失信是人社信用建设的重要内容，目的是营造诚实守信的社会环境。

一是表彰先进。对疫情防控中涌现出的先进典型和感人事迹，南京人社部门对突出贡献个人和集体进行表彰奖励，树立典范、弘扬正气，遴选推荐徐辉、易永祥、杜雪飞等同志提请省委省政府给予表彰。

二是评定诚信企业。为引导人力资源服务机构守法经营、诚信服务，今年3月初南京人社部门启动了2019年度南京市诚信人力资源服务机构认定工作，该评选活动重点加强对人力资源服务机构信用状况的审查，特别是对候选人力资源服务机构纳税情况、举报投诉、立案处罚等情况进行全面核查，经过资格审核、综合评审和社会公示，最终认定佰德人力资源集团有限公司等35家人力资源机构为“2019年度南京市诚信人力资源服务机构。

三是联合惩戒。失信人员应该为其失信行为付出代价，4月南京市人社局认定2020年首起拖欠农民工工资“黑名单”，在“信用南京”网站公布，对拖欠农民工工资的企业及相关人员实施联合惩戒，加大惩罚力度。

在充分肯定人社部门信用体系建设成效的同时，也要看到，在推进信用体系建设工作向纵深发展的过程中，还面临一系列短板和不足。一是机构不够健全，缺乏信用建设专门机构、专人设置，相关工作水平提升较慢，特别是兼职情况容易导致相关工作边缘化。二是制度不够完善，民办技工院校虚假宣传事件、冒领社会保险待遇、职业资格证书造假、拖欠农民工工资等失信问题时有发生，与缺乏有针对性的法律约束息息相关。三是联合惩戒的立法层级偏低。实施跨部门联合惩戒主要依据国家发改委等28个部门联合签署的《关于对社会保险领域严重失信企业及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录》，缺乏必要的法律支撑，配套规则不健全。四是应用领域不够广泛，人社领域的信用建设应用场景，主要集中在行政审批、社会保险服务、劳动保障监察和事业单位人事管理等方面，在行政权力事项和公共服务事项范围内并未实现全覆盖，应用领域范围还有待进一步拓展。五是信用数据开发较少。人社部门数据库的数据量大、指标质量好、时效性较强，在信用数据采集、归集、共享等方面，做了大量工作，但受制于技术、人才等限制，数据分析、数据应用方面做得还不够。六是信用分级分类使用局限性较大。南京人社部门依据《南京市用人单位劳动保障信用分类监督管理实施办法（试行）》对用人单位的劳动保障信用进行了分级分类，该等级分类的使用主要局限在劳动保障领域，社会其他领域利用的较少，无法形成对用人单位的综合影响力。

三、以法治建设为切入点，加快推进社会信用体系建设法治化的思考建议

加快推进社会信用体系建设是一项系统工程，既需要综合施策、全面发力，又要找准切入点，有效破题、带动全局。总的来看，经过多年发展，社会信用体系各方面已经初具规模，形成比较成熟的经验，加快社会信用立法的呼声日益强烈。据国家发展改革委会议精神，“目前已有三分之二以上的省区市出台或正在研究出台地方信用法规，已有26部法律、28部行政法规中包含信用条款，为信用立法奠定了坚实的法治实践基础。实践证明，较为完备的信用法治体系，可以有效提升社会治理能力，加快优化营商环境，有力推动高质量发展。”[4]当前和今后一个时期，推动人社信用体系建设高质量发展，必须要从信用制度、目录清单、应用机制、信用监管等四个维度完成其法治化。

（一）健全制度，以法律法规规范人社信用体系建设。一是填补政策空白。《南京市社会信用条例》于2020年7月1日正式生效实施，条例的出台是南京市加强社会信用体系建设、创新社会治理的重要探索。为了使现有法律规则具有可操作性、可适用性和针对性，人社部门需要根据人力资源社会保障领域的特点以及结合工作中遇到的实际问题，按照《重大行政决策程序暂行条例》规定的程序要求，在信用考核评价、分级监管、表彰奖励、联合惩戒等方面，积极主动作为，制定部门信用规范性文件，弥补人社信用治理中的政策空白，用于推动指导全市人社信用体系建设工作。二是修订现有制度。对制定出台的信用制度措施重新修订完善，适应新形势下信用建设的需要，比如尽快启动《南京市劳动保障诚信单位、服务机构评定试行办法》后评估工作，根据评估结果进行修订完善，提高劳动保障诚信单位评定质量和水平，完善对诚信单位激励措施。

（二）制定清单，以法治标准规制人社信用体系建设。一是梳理清单。为了深入推进人社信用体系建设，进一步规范信用场景应用，人力资源社会保障部门需要梳理编制人力资源社会保障领域的公共信用信息目录清单，包括部门权力事项中失信行为等级清单、部门信用监管事项清单、信用豁免清单、联合奖惩清单等等，对于涉及重大民生补贴发放、社会保险基金支付等重大事项的，按照规定组织开展论证，听取相关群体代表、专家等方面意见。制定的目录清单，经市人民政府批准后向社会公布，作为全市人社部门开展信用各项工作的重要依据。二是动态调整。完善信用清单动态管理制度，对于未列入目录清单的事项，如因工作需要确需编制的，经审批程序后进行动态调整；时刻关注法律、法规变动情况，依据法律、法规、规章等修改情况，进行动态调整，及时在门户网站向社会公示，便于群众获知和监督。

（三）完善机制，以法治思维引领人社信用体系建设。一是加强培训学习，利用人社“学思行”讲座、党课、专题培训等多种方式，认真学习《南京市社会信用条例》，熟悉掌握条例要点，准确把握规定内涵，真正做到学以致用，积极稳妥推进条例的贯彻落实。创新信用宣传方式，如拍摄信用微视频，在办公场所、服务大厅、学校、人事考试考场等公共场所循环播放，生动直观展示信用重要性，提高社会公众的信用意识，扩大社会知晓面。二是与人社业务深度结合，根据市信用办的年度工作要点和考核指标，细化分解到各相关处室单位，切实将信用手段嵌入到人社工作各环节中，把人社业务与信用更好的融合在一起，让信用手段发挥更大作用。三是创新应用场景，改革创新是一项从无到有的探索性实践，信用建设的推进，同样需要大胆尝试，结合人社部开展的“人社服务快行动”，人力资源社保障部门应该主动作为，积极探索在各政务事项中的信用创新应用，认真总结人事考试、社保经办领域开展告知承诺试点的经验，进一步扩大告知承诺制实施范围，为服务对象提供更加优质便捷高效的服务，努力实现企业群众办理相关事项时只需做出符合规定的承诺，无需提交有关证明材料。

（四）强化监管，以法治秩序推动人社信用体系建设。一是做好表彰奖励和诚信企业评定工作。一方面组织开展疫情防控工作总结性表彰，对疫情防控期间表现突出的先进单位和个人进行表彰；另一方面开展2020年度劳动保障诚信单位、人力资源服务骨干企业、诚信人力资源服务机构、和谐劳动关系示范企业的评定工作，对表现优异的企业和个人进行表彰和评定示范，进一步引导和规范企业（个人）信用行为，营造良好的信用环境和经济发展环境。二是增强监管合力，提高监管效能。目前的信用体系建设还存在部门分割现象，政府部门各自为战，关键信息上设置壁垒，很难形成监管合力。因此，建议充分发挥人社领域数据量大、核心指标质量好、时效性强的优势，在已有等级分类的基础上，强化部门之间的数据融合，建立人社信用综合评价体系，提供客观、精准的信用评价，推广应用于社会各个领域，深化拓展信用应用及服务，形成信用体系建设合力。三是规范惩戒程序。近些年，人社部门对拖欠农民工工资问题治理力度持续加大，通过“黑名单”认定和部门联合惩戒，让失信主体付出了应有的代价。根据《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》规定，期满不予移出，会自动续期2年。列入“黑名单”根本目的在于引导用人单位自觉遵守劳动保障监察法律法规，维护劳动者合法权益，对于用人单位改正违法行为，被列入拖欠工资“黑名单”期满的，做出列入决定的人社部门要及时办理移出手续，帮助失信主体及时修复信用，不能只重视“黑名单”的认定，而忽视信用修复。