关于后疫情时代人社法治建设路径的思考

——从南京市运用法治手段应对化解疫情的实践谈起

孟四龙

摘 要：疫情防控期间，南京人社部门在制定豁免清单、构建和谐劳动关系、派驻专员加强用工服务等方面做了大量工作，为有效克服疫情影响和推进企业复工复产发挥了重要作用。当前，需要准确把握从疫情时代到“后疫情时代”这一深刻转变对法治建设的重大影响，在全面总结疫情期间法治建设成效和经验的基础上，注重从法治人才培养、科学民主决策、规范行政执法、推行精细服务等四个维度集聚力量资源，全面推进人社法治建设向纵深发展。

关键词：后疫情时代；人社；法治建设；

新冠肺炎疫情是2020年发生的最大“黑天鹅”事件，给我国经济社会发展带来的挑战前所未有，我国很多市场主体面临前所未有的压力。扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，是党中央针对当前新形势作出的重大决策，是各地区各部门工作的重中之重。虽然我国疫情防控取得重大战略成果，但形势依然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，采取有效措施缓解疫情的影响。人社部门作为重要的民生部门之一，在疫情防控常态化下，需要及时全面总结疫情期间法治建设成效和经验，准确把握从疫情到“后疫情时代”这一深刻转变对法治建设的重大影响。

 一、人社领域用好法治手段服务疫情防控的举措与成效——以南京市为例

疫情发生以来，南京人社立足部门职责，在制定豁免清单、社会保险费减免缓、构建和谐劳动关系、派驻专员加强用工服务等方面加大工作力度，各项法治工作扎实有序推进。

1、立法制规，出台保障制度。面对突如其来的疫情，人社部门改变过去制定社会政策的惯有经验和方式，在短时间内制定出台适时的社会政策，避免事态发展和损害进一步扩大。一是积极落实党中央、国务院的重大决策部署，出台税费减免相应细则。阶段性减免企业社会保险费是落实习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控工作重要指示精神、纾解企业困难、推动企业有序复工复产、支持稳定和扩大就业的重大决策部署，南京为了贯彻落实这一重大决策部署，相继出台了《关于阶段性减免企业社会保险费的实施办法》，《支持促进高校毕业生在宁就业创业十项措施》和《战疫情促就业十万研究生宁聚行动方案》等政策，强化部门协同配合，切实减轻企业负担和稳就业，推动惠民惠企政策落地见效。二是做好规范性文件审查备案。疫情防控期间,在南京人社制定的助力中小微企业发展和保护劳动者权益政策措施中，凡涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力、在一定期限内反复适用的规范性文件，如《关于进一步完善南京市技工院校评估制度的通知》、《关于落实我市三年职业技能提升行动的若干措施》、《关于扩大失业保险保障范围的通知》等多个规范性文件，均按照规定及时进行审查报备。

2、依法履职，提升执法质量。越是特殊时期，越要注重严格依法行政，维护社会公平正义。一是依法处理用人单位违法用工行为中，严格贯彻落实国家、省、市关于全面推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制度。上半年针对连云港信嘉劳务派遣有限公司违法使用童工行为，南京人社部门在作出罚款金额4.5万元决定前，及时按照法定程序完成了法制审核并进行报备。二是加大劳动监察执法力度，构建和谐劳动关系。积极应对劳动关系领域新情况新问题，引导企业与劳动者以大局为重，指导企业人事工作人员，综合考虑疫情防治、员工激励、公平效益等因素，按照劳动用工规章制度和薪酬总额计划，充分运用优秀表彰、绩效奖励、精神奖励等正向激励方法，宽严相济稳妥处置相关纠纷争议，有效维护用工双方合法权益。三是创新行政执法手段，打造执法新模式。为畅通投诉渠道，引导劳动者理性维权，开发了“阳光护薪”二维码投诉举报系统，劳动者通过使用手机扫码方式，快速投诉，劳动监察在立案前快速处理化解大量劳动争议，提高办案效率，防止案件积压。在疫情防控期间，网络办案打破传统面对面的办案模式，利用电话、视频、微信等信息化、网络化的办案手段进行案情调查和证据取证，高效做好案件处理。

3、民生导向，优化法律服务。人民至上，就是要“在任何时候都把群众利益放在第一位”。坚持人民至上理念，人社部门要把每一件民生实事办好办到位。一是精简办事流程。加大“放管服”改革力度，制定出台《南京市就业和失业登记管理实施办法》，广泛推行电子版《就业创业证》，拓宽办事渠道，方便劳动者和用人单位，切实发挥好失业保险在保障失业职工基本生活、促进就业和稳定社会秩序中的重要作用。二是开展用工指导。抽调58名机关干部担任助企专员，派驻各区（园区）联系走访企业，做好复工复产的指导帮助、政策宣传、信息发布、对接用工等工作。三是探索“一链通”，服务“宁聚计划”。南京人社局驻政务大厅办事窗口优化对技能人才、技术人才申请来宁落户所提交的专业技术证书、国家职业资格证书认证环节，探索人才认证落户“一链通”，申请来宁落户人才将所有申请材料只需提交一个窗口，由该窗口工作人员通过政务系统向人社部门和公安部门分别推送待审批数据，两部门分别审核后再汇至收件窗口，避免办事人员在不同部门和不同窗口之间来回奔波。

4、信息公开，推行透明监督。政府信息公开让公众充分行使其知情权和判断力，有助于增强政府的公信力,维护社会稳定。一是多渠道推进信息公开。疫情发生以后，通过门户网站、微信公众号以及报刊、广播、电视、政务热线电话等社会公众知晓的方式，推送就业、创业、社会保险等相关民生政策，提高惠民政策知晓率，专门制作并公布《应对疫情公共服务有妙招 南京人社网办事项“路路通”》问答66条，开辟“网上办”、“延期办”、“绿色办”等新路径，全力做好疫情防控期间人社公共服务和各项业务办理。二是加强政策发布解读。4月16日就《关于落实我市三年职业技能提升行动的若干措施》举行新闻发布会，全面阐释三年职业技能提升行动政策举措及其效果，主动回应经济社会热点问题，释放更多积极信号，全面提升企业职工、重点就业群体、建档立卡贫困劳动力等城乡各类劳动者职业技能水平。三是加强权力配置信息公开。在门户网站依法公开工作职能、机构设置、行政权力事项清单等信息，为群众办事提供高效指引。

5、依托信用，创新工作机制。随着社会转型速度的加快，利益主体和诉求更加多元化，社会治理面临许多新挑战，传统管理理念和手段难以从根本上解决诚信缺失问题。社会信用体系建设成为加强和创新社会治理、提升社会治理能力的有效手段。[1] 人力资源社会保障领域是南京社会信用建设中的关键领域，近几年南京人社已经将信用广泛应用到政务事项的事前、事中、事后环节，形成了事前信用宣传、事中信用应用、事后信用奖惩的工作机制，特别是在疫情防控过程中，南京人社部门推出豁免清单、落实社会保险费减免缓政策、表彰诚信企业、信用宣传等一系列举措，助力企业复工复产成效显著。

6、普法宣传，增强法治观念。紧贴人民群众关心的突出问题，采取线上线下相结合的方式，加强法治宣传教育和引导。一是进行劳动法治在线宣传。南京人社与南京市企业联合会、南京市企业家协会、南京市律师协会，成功举办《新冠肺炎疫情下保障企业复工复业劳动法律法规专题培训》网络直播课，就疫情期间企业十分关注的劳动法问题，比如等待复工期间的员工工资如何发放、单位不能提供口罩等抗疫物资职工能否拒绝返岗、恶意逃避用人单位主体责任将受到劳动监察部门如何处罚等问题，进行分析和解答。二是重点开展两个《条例》的宣传推介。《保障农民工工资支付条例》和《南京市社会信用条例》分别于5月1日和7月1日生效实施，南京人社部门通过悬挂《条例》宣传横幅、张贴海报、组织参加“与信用同行 筑梦新时代”有奖答题、现场宣讲、制作微视频等多种方式，引导群众和用人单位增强法治观念，树立良好信用形象。三是分管领导带班接听12345政务热线及时回应民生关切。自2月17日起，南京人社部门分管领导带班接听12345政务热线多场，为群众企业解答了延迟复工、门诊就医、工资计发、社保费缴纳、特殊群体等诸多方面问题，满意率达100%。现场多次接受南京电视台《直通12345》栏目和江苏城市频道《零距离》栏目记者采访，就社会比较关注的特殊时期劳动关系处理、阶段性减免企业社会保险费、现场求职招聘活动恢复开展等热点问题进行详细解答。通过现场接听市民电话、倾听市民诉求、接受媒体采访，及时将疫情防控期间人社领域新出台的惠企惠民政策措施宣传好、解读好。

二、后疫情时代对人社法治建设的重大影响

经过全国上下共同努力，目前我国疫情防控取得重大战略成果，经济发展呈现稳定转好态势，在疫情防控和经济恢复上都走在世界前列。我国经济一季度大幅下滑，二季度企稳回升、由负转正，增长3.2%，上半年国内生产总值下降1.6%，情况比预料的要好。同时也要看到，新冠肺炎疫情对我国经济和世界经济产生巨大冲击，我国很多市场主体面临前所未有的压力。面对后疫情时代的压力，很重要的一点就是要坚持运用法治思维和法治方式开展人社工作，打造市场化、法治化、国际化营商环境。

1、需要进一步强化法治思维。越是在紧急的时候，越要坚持依法审慎决策。首先，强化法治思维是推动党中央、国务院决策部署落地见效的保障。今年的《政府工作报告》突出强调“六稳”和“六保”，目的是坚持底线思维，稳住经济基本盘，推动实现经济增长，完成全年经济社会发展目标任务。稳就业和保居民就业作为“六稳”、“ 六保”之首，体现人民至上理念，人社部门要始终把促进就业作为工作重点，摆在各项工作首位，出实招创新招，狠抓政策落实，加大就业促进力度。其次，强化法治思维是确保行政决策规范化的需要。疫情期间人社部门陆续出台了许多新的政策文件，为的是推进企业复工复产，促进经济恢复发展。政策文件出台便捷、调整灵活，在法律制度空白时期，可以有效满足经济社会发展和应对突发事件的现实需求，但却无法满足市场主体对稳定性和可持续性的要求，这就需要及时通过法定程序将政策转化为法律规范，提高政策的科学性和稳定性。第三，强化法治思维是进一步拓展法律顾问参与行政决策、行政执法以及重大事项深度和广度的需要。各个政府部门法律顾问制度目前都基本已经建立，从实施的效果来看，有些政府法律顾问、公职律师还没有真正参与决策把关，“只顾不问”甚至“不顾也不问”现象比较突出。[2]

2、需要进一步改进法治方式。现阶段虽然疫情防控取得了积极成效和向好趋势，但还存在不确定性因素，需要人社部门坚持问题导向，不断改进方法、强化措施、查漏补缺，努力做好各项法治工作，以积极作为应对不确定性。一是稳定就业的需要。受疫情和国内外局势影响，当下我国就业形势仍然比较严峻，稳定就业非常重要的一个环节就是构建和谐劳动关系，只有人社部门、用人单位、劳动者、社会多方共同努力，才能营造构建和谐劳动关系的良好环境。二是深入推进“放管服”改革、优化营商环境的需要。人社系统2020年开展的“人社服务快办行动”，表面是行政审批体制机制的改革举措，实际上通过关联事项“打包办”、高频事项“提速办”、所有事项“简便办”，实现各类审批工作更加方便快捷，切实降低制度性交易成本，打造一流营商环境。人社部门必须要以市场主体需求为导向，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障。三是贯彻落实《民法典》的需要。民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，充分体现以人民为中心的发展思想和对人民群众合法权益的有效维护。在全面推进依法治国的今天，政府机关坚持依法行政，不仅要依据行政法律规范办事，同时也要依据《民法典》办事。[3]

3、需要进一步提高法治质量。人社部门是涉及民生事项比较多的部门之一，其政务服务质量高低直接影响政府依法履职水平。一是政务服务事项网上可办率还有提升空间。近几年，南京人社部门运用互联网+”、大数据等信息化手段，已经实现政务服务事项网上可办率达90%以上，但对照国务院办公厅政务服务上网是原则、不上网是例外的要求，网上可办率还有进一步提升的空间。二是政务服务网体验感不佳。由于南京市各区各部门所有审批与服务均在江苏政务服务网运行，政务服务网承载了越来越多的便民服务功能，网站目录层级变的也越来越多，用户要找寻所需办理事项链接较为困难和吃劲，往往通过拨打政府部门咨询电话，在工作人员的引导下，才顺利完成网上事项的办理。三是部门业务系统与政务服务平台有待深度融合。人社部门在政务服务事项上与政务服务平台已经实现应接尽接、应上尽上，但和其他行政部门一样业务系统与政务系统的整合和共享还不充分，一定程度上限制了政务服务整体效能的发挥。

三、后疫情时代推进人社法治建设路径的若干思考

法治是治国理政的基本方式，对于经济社会发展具有重要的引领和规范作用。后疫情时代背景下坚持运用法治思维和法治方式开展人社工作，是坚持全面依法治国的题中应有之义。“坚持把政府工作全面纳入法治轨道的关键词是‘全面’……只要是政府的活动，都要符合法律的规则、原则以及法治精神。”[4]2020年初新冠疫情开始传播，6月和7月北京、新疆、辽宁疫情的反复以及国际疫情的持续冲击，对我国经济社会稳定发展造成很深影响。当前复杂严峻形势下，要推动人社事业高质量发展，必须从法治人才培养、行政决策、行政执法、政务服务等四个维度集聚力量资源，加快推进法治建设向纵深发展。

1、着眼优化队伍结构，提高法治人才培养质量。习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调，功以才成，业由才广。世上一切事物中人是最可宝贵的，一切创新成果都是人做出来的。硬实力、软实力，归根到底要靠人才实力。因此，法治人社建设的深入推进，需要强有力的人才支撑。一是在数量上，要充实法治建设力量。建设法治国家、法治政府、法治社会，实现科学决策、依法行政，离不开一支高素质的法治队伍。经过新一轮机构改革和部门整合后，人社部门的编制大幅缩减，尤其是法治工作人员一身兼多职情况比较常见，专职人员配备不齐容易导致法治工作提升较慢。二是在结构上，要优化干部队伍。人社法治队伍年龄结构上目前存在年龄老化、偏大现象，中坚力量缺失严重，特别是熟知一特定历史时期（或经济体制）下政策的人员面临退休，部分政策衔接不畅问题比较突出，要解决后备人才断层断档问题，需要不断优化干部结构，加大对年轻干部的培养力度。三是在素质上，要全面提升干部综合素质。人社业务广泛，政策复杂繁多，通过业务技能练兵比武活动或者多岗位锻炼等方式，培养出更多群众身边的人社“知识通”、业务“一口清”等复合型人才是当务之急。

2、着眼保障科学民主决策，完善系列配套制度建设。人力资源社会保障行政决策内容涉及群众切身利益，如养老、工伤、生育保险待遇，事关群众基本生存和发展机会，工作做得好，群众的幸福感和获得感就会增强。一是要科学推出配套制度，确保党中央、国务院决策部署贯彻落实到位。“六稳”、“六保”已经成为应对当前复杂经济形势的主要着力点，人社部门需要立足岗位，因地制宜科学推出配套制度，确保现有政策措施有效兑现，避免出现违法决策、朝令夕改等问题。二是要推动现有政策转化为法律。疫情期间，人社部门密集出台了一系列惠企惠民的政策措施，通过不断的探索和积累，需要适时将实践中行之有效的经验和做法，上升为地方性法规固定下来，满足社会发展实际需要。三是发挥专家学者、法律顾问、人民群众等各类群体智慧。凡涉及人民群众切身利益的重大决策事项，通过听证、座谈、网上征求意见等形式，向社会公开征求意见，并着重听取法律顾问的专业法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量。充分利用公职律师熟悉政务事务的优势，与法律顾问取长补短、紧密配合，当好参谋和“智囊”。

3、着眼公平正义，完善行政执法的规范和监督。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。人社部门要全面提高依法治理能力，严格依照法定权限和程序执法，依法应对、妥善处理，确保疫情防控背景下出现的各类矛盾和问题处理在法治轨道上顺利开展。一是在程序上，严格落实行政执法“三项制度”。结合人社执法实际，认真贯彻落实行政执法公示制度、全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，确保人社领域行政执法行为于法有据、有据可查，行政执法决定合法有效。二是在实体上，探索创新监管机制。《省政府关于加强和规范事中事后监管的实施意见》明确规定，要全面推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。人社部门要将稳就业作为头等大事，优先抓好，充分发挥劳动监察职能作用，打好“柔性执法”组合拳，助力企业复工复产，切实维护好企业和职工的合法权益。同时，运用信用手段，创新举措，加大民办技工学校办学、社会保险待遇领取、就业贷款申领等重点领域失信行为的监管力度，提升监管成效。三是在法律适用上，把民法典作为行政决策、管理、监督的重要标尺。习近平总书记强调：“要实施好民法典和相关法律法规，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。”人社部门在开展行政执法过程中，不仅要坚持行政法原则，同时也要遵循和体现民法精神；不仅要尊重和保护行政相对人在行政法上的各种权利，同时也要尊重和保护民事主体的各项民事权利。[5]

4、着眼提升效能，推动政务服务在法治轨道上健康运行。高度重视深化“放管服”改革优化营商环境工作，认真落实好中央新出台的《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，聚焦市场主体关切，采取更多改革的办法，破解企业生产经营中的堵点痛点。当前和今后一个时期，要重点在网办、快办、联办、办好等精细化政务服务上下功夫。一是要网办，实现更多不见面事项办理。为了持续做好疫情防控，减轻人员聚集带来的传播风险以及满足扩大服务地域和服务范围实现跨地区远程办理的需要，对于人社领域未实现网办的事项，特别是高频政务事项，要主动作为，加强的分析与研判，创新方式、应上尽上，努力推动事项网上办理达100%。二是要速办，实现事项办理用时更短。作为政务服务事项比较多的部门之一，人社要以信息化促服务创新，以集成化促服务效能，将服务对象在生产生活中特定时点特定情形需要办理的更多服务事项打包办理，整合为服务对象眼里的“一件事”，进一步提速高频服务事项办理时限。三是要联办，实现事项办理更便利。对于跨部门办理的诸多事项，人社部门要积极配合政务办等牵头部门的工作，通过业务流程优化、综合受理窗口设置等措施,整合行政资源、融合系统，将多头办理整合为集成办理，实现更多政务服务事项“一窗受理、一窗通办”。四是要办好，提高用户体验感和满意度。依托江苏省人力资源社会保障一体化信息平台，开展线上线下人社政务服务“好差评”工作，全面及时准确了解企业和群众对人社政务服务的感受和诉求，针对不同情形及时作出相应回应：对差评要进行即时回访核实；对情况清楚、诉求合理的，要做到立行立改；对缺乏法定依据的，要做好解释说明。加强评价数据的分析和应用，挖掘企业和群众反映较为集中的问题，及时发现堵点难点，并有针对性地改进服务。